Хто з ким зустрічається, щоб на щось вплинути?

Це питання, ключове для прозорості законодавчого процесу, залишається без відповіді у випадку з іспанським парламентом. Офіс з питань конфлікту інтересів Генеральних Кортесів констатував, що відносини лобістів з членами Конгресу та Сенату оповиті таємницею. У звіті за 2024 рік орган, який відповідає за дотримання Кодексу поведінки обох палат, попереджає про поширене недотримання депутатами обов'язку повідомляти про контакти з представниками так званих «груп інтересів». «Рідко», – зазначається у звіті, – вони публікують інформацію про такі зустрічі, попри наявність відповідної норми. Це вже четвертий рік поспіль, коли Офіс письмово нагадує парламентарям про цей обов'язок.

У жовтні 2020 року, коли соціалістки Мерітчель Батет і Пілар Льоп були головами Конгресу та Сенату відповідно, президії обох палат затвердили Кодекс поведінки Кортесів з метою «зміцнення довіри» громадян шляхом запровадження «високих стандартів чесності та прозорості». Цей крок був відповіддю на рекомендацію Групи держав проти корупції Ради Європи (GRECO) щодо ухвалення подібного тексту в Іспанії. Норма встановлює заходи для уникнення конфлікту інтересів, деталізує елементи, які необхідно вносити до фінансових декларацій, забороняє отримувати подарунки вартістю понад 150 євро, фіксує обов'язок публікувати резюме з особистими, академічними та професійними даними... І торкається делікатного питання лобіювання.

Це питання розглядається у статті 6.2, яка містить зобов'язання депутатів і сенаторів оприлюднювати свій інституційний порядок денний, «включаючи в будь-якому випадку» зустрічі з представниками «груп інтересів». Саме так це вже робиться в Європейському Союзі, де також існує реєстр лобістів, який Кодекс поведінки Кортесів не передбачає. Хоча іспанська норма не уточнює цього, зобов'язання поширюється на будь-які зустрічі з лобістами, а не лише на ті, що відбуваються в приміщеннях Конгресу чи Сенату, зазначає джерело в парламенті. «Інтерпретація, що зустрічі за межами цих приміщень не включаються, була б безглуздою, оскільки відкрила б двері для ухилення від норми. Більше сумнівів викликає питання, чи включаються телефонні розмови або повідомлення», – пояснює джерело.

Кодекс дає визначення «групи інтересів, лобі або лобіста» як будь-якої особи чи організації, яка спілкується з парламентарем – або з його персоналом – з метою «вплинути» на закон «на користь» певного інтересу. До цієї категорії входять як представник великої компанії з Ibex, стурбований регулюванням, так і співробітник консалтингової компанії, який діє від імені клієнта – великого, середнього чи малого – або еколог, який виступає за підвищення екологічних вимог норми.

Теоретично, згідно з Кодексом, заборонені непублічні – тобто таємні – зустрічі між парламентарями та лобістами. Але це лише на папері. На практиці, як випливає з останнього звіту Офісу, лобісти продовжують впливати на закони без жодних слідів їхніх контактів.

«Вкрай малоймовірно»

З моменту затвердження Кодексу Офіс з питань конфлікту інтересів щороку складає звіт про його дотримання. Це не детальний звіт, і він не вказує на конкретних парламентаріїв чи групи. Це радше загальний діагноз. У першому звіті за 2021 рік орган пояснював скромне дотримання обов'язку деталізувати порядок денний, окрім організаційних зустрічей – пленарних засідань, комітетів, підкомітетів, засідань голів фракцій, засідань президій, – недостатнім часом для адаптації та припускав, що необхідно буде «розробити заходи» для заохочення відповіді. Офіс висловив сподівання, що майбутнє дотримання Кодексу допоможе уникнути «прихованого, неналежного або надмірного» впливу «груп інтересів». Незважаючи на поблажливий тон, звіт вперше містив нагадування парламентарям про їхній «обов'язок» повідомляти про свої зустрічі з лобістами.

Звіт за 2022 рік був вже більш жорстким. На кінець того року лише 24 депутати – з 350 – і 15 сенаторів – з 266 – внесли до своїх порядків денних «зустрічі або заходи, відмінні від суто організаційних». Загалом, менше 7%. Крім того, як наголошує вже згадане джерело в парламенті, ці зустрічі включають зустрічі з лобістами, але не лише з ними, а й з іншими організаціями, які не підпадають під визначення групи інтересів. Офіс повторив нагадування про «обов'язок» прозорості та додав те, що він вже вважав «чітким пунктом для покращення»: «Важко вважати добрим, здавалося б, вкрай малоймовірним, результат, який дає перевірка порядків денних парламентаріїв».

Наступного року, у 2023, ситуація не покращилася. Офіс, який втретє нагадав депутатам про їхній «обов'язок» повідомляти про свої відносини з лобістами, не надав конкретних даних про кількість парламентаріїв, які публікують зустрічі поза організаційними, але зазначив, що їх «меншість» і що в Конгресі їх кількість навіть зменшилася порівняно з 2022 роком.

Безкарне недотримання

Такі були справи до звіту за 2024 рік, підписаного 7 лютого цього року Хосе Антоніо Морено, директором Офісу, і опублікованого цієї середи. Його діагноз похмурий. На кінець минулого року знову «меншість» в обох палатах, «незважаючи на рекомендації» з «усіх попередніх звітів», публікує зустрічі поза пленарними засіданнями, комітетами та іншою організаційною діяльністю. Конкретно, це 46 депутатів (13,14%) і 64 сенатори (24,06%). Загалом, 17,85% парламентаріїв.

Як і в 2022 році, цей відсоток включає зустрічі з «групами інтересів», але не лише з ними, а й з будь-ким, хто виходить за межі суто «організаційних». Фактично, зі звіту випливає, що навіть у тих випадках, коли неорганізаційні зустрічі публікуються, зустрічі з лобістами складають меншість. Нотатки, зазначає Офіс, «часто стосуються відвідування заходів» і «рідко» зустрічей з «групами інтересів» або іншими організаціями. Вчетверте Офіс нагадує парламентарям про їхній «обов'язок» повідомляти про ці контакти. «Важко, здавалося б, вкрай малоймовірно, вважати, що ці дані повною мірою відображають реальність діяльності членів палат», – підсумовує він, використовуючи формулювання, подібне до формулювання 2022 року.

Недотримання норми 2020 року, виявлене Офісом, не призвело до жодних репресій проти жодного парламентаря. Хоча Кодекс присвячує свою статтю 9 «порушенням і санкціям», для застосування будь-якого покарання потрібна регламентна розробка, якої не було, зазначає джерело в парламенті.

«Лобісти» під прицілом

Звіт Офісу з питань конфлікту інтересів з'явився саме тоді, коли лобісти перебувають під прицілом. Рада міністрів у січні схвалила попередній законопроект про групи інтересів, який минулого скликання – уряду PSOE та Unidas Podemos – залишився невиконаним, а уряд PSOE та Sumar відновив його. Фактично, закон передбачений у Плані дій на захист демократії від вересня минулого року, який став результатом днів роздумів про своє майбутнє, які президент Педро Санчес взяв, перш ніж оголосити, що залишається на своїй посаді та сприятиме програмі реформ.

Але закон, який зараз розглядається, стосується лише Генеральної державної адміністрації, а не Кортесів. Заходи щодо підвищення прозорості в Конгресі та Сенаті, хоча вони також фігурують у Плані дій на захист демократії, належать до компетенції самих палат, а не виконавчої влади. Конгрес вже просувається в цьому напрямку з так званим Планом відкритого парламенту. Текст, з якого починається план, що встановлює заходи для посилення прозорості законодавчого процесу, але не передбачає реєстру лобістів, зараз перебуває в процесі включення вимог, висунутих громадянами та асоціаціями. Потім він має пройти через президію Конгресу, зазначає джерело в парламенті, яке вказує, що його впровадження може – не обов'язково – передбачати реформу його регламентів. Це нелегкі реформи. У 2021 році PSOE подала пропозицію до Конгресу, яка не була реалізована.