Королівський декрет-закон 1/2025

Після невдалої першої спроби уряд Іспанії зміг провести через Конгрес депутатів Королівський декрет-закон 1/2025 «Про невідкладні заходи в економічній, транспортній сфері, соціального забезпечення та для протидії вразливості». Як вже зазначалося, йдеться про нормативний акт, який кваліфікується як «омнібус». Достатньо прочитати назву декрету-закону, щоб отримати уявлення про те, що означає цей термін: низка положень, що стосуються дуже різних сфер і мають мало або зовсім не мають зв’язку між собою. «Омнібус», отже, є синонімом гетерогенності, тематичної розпорошеності та відсутності внутрішньої узгодженості між різними частинами одного нормативного тексту.

Уважне прочитання змісту декрету-закону лише підтверджує, що ми маємо справу з простою сумішшю регулювань, своєрідним «мішком», в якому зібрано заходи різного характеру, схвалені виконавчою владою під приводом надзвичайних та невідкладних обставин. Виходячи з цього, ми знаходимо положення щодо переоцінки пенсій, продовження транспортних пільг, надання допомоги постраждалим від нещодавньої повені, а також від виверження вулкана на острові Ла-Пальма, захисту вразливих споживачів, призупинення виселень з вразливого житла протягом цього року або продовження до кінця 2026 року так званого «анти-OPA щита». Окремо слід згадати передачу PNV (Баскська націоналістична партія) палацу в Парижі, придбаного цією політичною силою в 1930-х роках, конфіскованого під час нацистської окупації та так і не повернутого. Щоб завершити картину, варто зазначити, що цей новий декрет-закон виключив значний вміст порівняно зі своїм безпосереднім попередником (авансові платежі автономним громадам або корекція податку на банки), які раніше вважалися такими, що потребують термінового регулювання, а тепер ні.

Слід уточнити, що «омнібус»-регулювання не є виключним для нашої правової системи, і це не новий феномен. У країнах навколо нас спостерігаються подібні тенденції, і, щоб навести два досить ілюстративні приклади, я згадую «омнібус»-закон, ініційований президентом Хав'єром Мілеєм після його приходу до влади в Аргентині, який включав основні напрямки його політичної програми. Крім того, практика італійської системи, в якій уряди широко використовують «омнібус»-декрети-закони для здійснення регулювань гетерогенного змісту та в різних контекстах.

Зосереджуючись на іспанському випадку, феномен законодавства не однорідного змісту сягає 1990-х років XX століття, коли почастішали так звані супровідні закони, які обговорювалися та затверджувалися одночасно з бюджетом. Ці закони були присвячені включенню великої кількості положень у різних сферах (фіскальній, адміністративній, соціальній) і були призначені для доповнення бюджетного регулювання. З приходом Хосе Луїса Родрігеса Сапатеро до уряду в 2004 році ця спірна законодавча практика була добровільно викорінена новим урядом, який відреагував на важливу критику, яку викликало її використання, як з точки зору правової визначеності (вона ставила під сумнів визначеність права), так і з точки зору поваги до основного права на політичну участь парламентаріїв (оскільки під час обробки разом із бюджетом межі для дебатів були значно зменшені). Однак порожнеча, залишена цими законами, була дуже швидко заповнена новою та більш шкідливою формою законів гетерогенного змісту: «омнібус»-закони. Новизна полягає в тому, що вони більше не демонструють безпосереднього зв’язку з бюджетною темою, як це було з їхніми попередниками, що значно розширює їх регуляторні горизонти. І разом із цими законами, як не могло бути інакше, на юридичній арені швидко з'явилися «омнібус»-декрети-закони.

З огляду на вищесказане, невідоме, яке потрібно розкрити, полягає в тому, чи має ця законодавча форма конституційну відповідність чи ні. У цьому відношенні Конституційний суд був чітким: «омнібус»-закони не заборонені Конституцією, оскільки немає жодного положення, яке б нав’язувало законам однорідний зміст. Отже, розпорошеність матеріальних норм, властива цим законам, лише створює «дефект законодавчої техніки», який вважається «дуже небажаним», але жодним чином не створює вади неконституційності (STC 136/2011). До подібного висновку суд дійде щодо «омнібус»-декретів-законів, хоча й із додатковими вимогами: хоча він вважає, що ідентифікація різних обставин надзвичайної та нагальної потреби уповноважує Уряд збирати в одному декреті-законі норми, що стосуються різних матеріальних секторів, така операція вимагає наявності економічних контекстів кризи чи відновлення, але в будь-якому випадку потребують стимулів, стимулів, прискорення чи посилення (STC 199/15). Крім того, виконавча влада зобов’язана чітко визначати ці різні нагальні контексти, не забуваючи про обов’язок, який вимагається від будь-якого декрету-закону, незалежно від того, чи є він «омнібусом» чи ні, поважати те, що називається «зв’язком сенсу», тобто наявність причинно-наслідкового зв’язку між нагальністю питання та заходами, затвердженими для його управління. Завдяки цій вимозі можна розрізнити, у відповідних випадках, «сторонні норми», які вважаються, і є неконституційними. Застосовуючи ці вимоги до останнього підтвердженого «омнібус»-декрету-закону, здається зрозумілим, що, наводячи два особливо очевидні приклади, переоцінка пенсій не має прямого зв’язку з контекстом кризи чи економічного відновлення. Зі свого боку, реституція PNV палацу в Парижі є хрестоматійним прикладом чужої норми.

Але, окрім цього випадку, необхідно наголосити на серйозності повторного використання «омнібус»-декретів, що спричиняє серйозну ерозію якості нашої демократичної системи. Не слід забувати, що за допомогою декрету-закону виконавча влада займає позицію Генеральних Кортесів, використовуючи нормативні повноваження, які прирівнюються до закону та передбачені для вирішення ситуацій нагальної потреби, а не просто політичної доцільності, як це відбувається практично з моменту набуття чинності Конституцією. Заміна, яка, крім того, має незначний парламентський контроль, враховуючи значний дефіцит обговорень, який показує процедура затвердження декретів-законів у Конгресі. Вирішальним фактом є те, що передбачені часи дебатів надзвичайно скорочені, що у випадках «омнібус»-декретів набуває додаткового значення, оскільки перешкоджає глибокому обговоренню їх різноманітного змісту. Що, за словами Конституційного суду, не становить жодної проблеми для здійснення права депутатів на політичну участь.

Насправді, повторне використання цієї нормативної фігури свідчить про існування фрагментованої політичної системи, в якій парламентська більшість, що підтримує Уряд, страждає від неоднорідності. За таких обставин «омнібус»-декрети-закони дозволяють провести через Конгрес єдиний і убогий дебат цілу низку заходів, які інакше вимагали б затвердження різних декретів-законів (з відповідними затвердженнями) або активації законодавчих процедур у Парламенті.

Отже, я не поділяю думку, що «омнібус»-декрети є вираженням простого дефекту законодавчої техніки. З цієї причини я завершую, нагадуючи про точні роздуми, зібрані в окремій думці до STC 199/15, підписаній магістратом Аделою Асуа та магістратами Фернандо Вальдесом і Хуаном Антоніо Ксіолем: «Згубним наслідком є ​​переведення законодавчої влади на пасивну, другорядну та зменшену роль, на шкоду представницькому принципу, демократичній якості та, за власними словами Преамбули Конституції, правової держави, яка забезпечує верховенство права як вираз народної волі».

Ана Кармона є професором конституційного права в Університеті Севільї.